Schon vor dem ersten Spatenstich haben große Bau- und Infrastrukturprojekte oft eine erhebliche Verspätung. Langwierige Genehmigungs- und Gerichtsverfahren verzögern regelmäßig die Realisierung solcher Projekte. Die Große Koalition verspricht nun Abhilfe durch ein Planungsbeschleunigungsgesetz. Christiane Kappes und Ursula Steinkemper erläutern, welche Aspekte erfahrungsgemäß zu Verfahrensverzögerungen führen und welche Maßnahmen schon heute helfen könnten.
Der Aus- oder Neubau der Flughäfen in Frankfurt, München oder Berlin, der A20-Tunnel unter der Elbe, der Stromnetzausbau oder die Kraftwerke Moorburg, Lünen, Herne und Datteln: In Deutschland vergeht von der Planung bis zur endgültigen Genehmigung wichtiger Bau- und Infrastrukturvorhaben nicht selten ein ganzes Jahrzehnt. Jahrelange Prozesse vor den Verwaltungsgerichten führen zu weiteren Verzögerungen. Oft müssen Genehmigungsverfahren anschließend nachgebessert oder neu durchgeführt werden. Damit erweisen sich die Genehmigungsverfahren für große Bauprojekte mittlerweile als Fortschrittsbremse. Obwohl für einige der genannten Projekte schon jetzt gesetzliche Beschleunigungsregelungen bestehen, kommt der Infrastrukturausbau nur schleppend voran.
Die Gründe für diese Misere sind vielfältig. So steigen die rechtlichen Anforderungen an umweltrelevante Vorhaben stetig. Insbesondere das Natur- und Artenschutzrecht sowie das Wasserrecht erfordern komplexe Umweltuntersuchungen, die mehrere Monate oder sogar Jahre dauern und deren Dokumentation in den Antragsunterlagen oft mehrere tausend Seiten einnimmt.
Auch aus dem im Europäischen Recht verankerten Vorsorgegrundsatz ergeben sich hohe fachliche Hürden. Verbleiben trotz Anwendung bester wissenschaftlicher Erkenntnisse Unsicherheiten bei der fachlichen Bewertung, müssen diese durch worst-case-Annahmen überbrückt werden. In der Genehmigung finden sich daher oft Vorgaben, die in der Realität weit über den tatsächlich erforderlichen Schutz hinausgehen und jedes noch so theoretische Risiko ausschließen.
Nach deutschem Recht kommt es zudem auf die Einhaltung der rechtlichen Anforderungen zum Zeitpunkt der Genehmigungserteilung an. Läuft ein Genehmigungsverfahren über einige Jahre, veralten die den Umweltuntersuchungen zugrundeliegenden Daten und müssen neu erhoben werden. Auch bei Änderungen von Rechtsvorschriften oder der Rechtsprechung während des Verfahrens müssen die Unterlagen nachgebessert, häufig auch die Öffentlichkeit erneut beteiligt werden. Darin liegt ein Hauptgrund für lange Verfahrensdauern und eine Hauptfehlerquelle.
Eine wesentliche Rolle für den langen Zeitraum bis zu einer bestandskräftigen und damit umsetzbaren Genehmigung spielt auch der Rechtsschutz: In den vergangenen Jahren hat der Europäische Gerichtshof (EuGH) die Klagemöglichkeiten von Umweltverbänden kontinuierlich ausgeweitet. Umweltverbände können inzwischen Genehmigungen für umweltrelevante Vorhaben wegen aller denkbaren Rechtsverletzungen beklagen. Zudem hat der EuGH die gerichtliche Präklusion bei umweltrelevanten Vorhaben aufgehoben. Umweltvereinigungen und Privatpersonen können seither erstmals im Gerichtsverfahren Einwendungen gegen ein Vorhaben erheben und müssen dies nicht wie bislang bereits während des Genehmigungsverfahrens tun. Die Rechts- und Planungssicherheit wird dadurch erheblich vermindert. Deutsche Verwaltungsgerichte zeichnen sich – anders als die anderer europäischer Staaten – zugleich durch eine hohe Kontrolldichte aus. Sie prüfen zum Beispiel Fachgutachten in bemerkenswerter Detailtiefe. Mit der Ausweitung des Rechtsschutzes im Umweltrecht ist die Balance zwischen hoher Kontrolldichte und strengen Zugangsvoraussetzungen zur gerichtlichen Überprüfung aus dem Gleichgewicht geraten.
Um die Realisierung großer Bauvorhaben zu beschleunigen, müssten insbesondere die umweltrechtlichen Anforderungen auf die wirklich erforderlichen Schutzstandards reduziert werden. Zu einer effektiveren Verfahrensgestaltung könnten auch praxistaugliche Stichtagsregelungen im Hinblick auf die Datenaktualität bei Umweltuntersuchungen sowie strengere Fristen für den Vortrag im Zulassungs- und Gerichtsverfahren führen.
Die Große Koalition hat den Handlungsbedarf erkannt. Das in der vergangenen Legislaturperiode vom Bundesverkehrsministerium einberufene Innovationsforum Planungsbeschleunigung hat verschiedene Maßnahmen benannt. Einige finden sich auch im Koalitionsvertrag wieder: So wollen Union und SPD das Planungs- und Genehmigungsrecht umfassend auf Beschleunigungs- und Entbürokratisierungsmöglichkeiten überprüfen. Auf der EU-Ebene werde man sich auch für eine Überprüfung der Reichweite des Verbandsklagerechts und für die Wiedereinführung der Präklusion einsetzen. Ob es soweit kommt, ist jedoch mehr als ungewiss. Vor allem die Absichten zur (Rück-)Beschränkung der Rechtsschutzmöglichkeiten im Umweltrecht sind sehr ambitioniert und dürften am EU-Gesetzgeber scheitern. Denn auf EU-Ebene sieht man hierfür wenig Bedarf. Trotz gleicher europäischer Vorgaben unterscheiden sich die praktische Herangehensweise und die Prüftiefe in den Mitgliedstaaten erheblich. Langwierige Genehmigungs- und Gerichtsverfahren stellen in vielen anderen Mitgliedstaaten ein weniger dringliches Problem dar.
Daher sollten Vorhabenträger und Behörden die schon jetzt bestehenden Beschleunigungsmöglichkeiten nutzen. Durch gute Vorbereitung und geschicktes Verfahrensmanagement können Genehmigungsverfahren effizient gestaltet und die Risiken späterer Klagen reduziert werden. Die rechtlichen Anforderungen sollten mit Sorgfalt, aber auch mit Augenmaß angewendet werden. So können Fachbehörden und Träger öffentlicher Belange nur in dem gesetzlich geforderten Maß beteiligt werden und umweltfachliche Gutachten nicht zu vorsorglicher Grundlagenforschung, sondern nur in dem tatsächlich erforderlichen Maß eingeholt werden. Beschleunigungspotential können Behörden auch bei der Abfassung der oft viele hundert Seiten langen Genehmigungen nutzen. Die Gerichte klagen hier oft über mangelhafte Lesbarkeit, Unklarheiten oder Fehler bei der Abwägung der betroffenen öffentlichen und privaten Belange. Genehmigungen sollten daher handwerklich fehlerfrei sein, beispielsweise die Nebenbestimmungen inhaltlich klar und widerspruchsfrei gefasst werden. Mit Blick auf die Gerichte wäre wünschenswert, dass sie ihre Prüftiefe im Rahmen der rechtlichen Möglichkeiten angemessen reduzieren.
Die Umsetzung wichtiger Bau- und Infrastrukturprojekte kann nur gelingen, wenn Genehmigungs- und Gerichtsverfahren beschleunigt werden. Das von der großen Koalition geplante Planungsbeschleunigungsgesetz wird wohl nur die ganz großen Vorhaben betreffen. Für einen großen Wurf müssten aber auch auf EU-Ebene erhebliche Änderungen durchgesetzt werden. Vorhabenträger, Behörden und Gerichte sollten daher die im Detail bestehenden Beschleunigungsmöglichkeiten schon jetzt nutzen.
Dr. Christiane Kappes und Dr. Ursula Steinkemper sind Rechtsanwältinnen und Partnerinnen bei CMS Deutschland und auf Umwelt- und Planungsrecht spezialisiert. Sie beraten regelmäßig deutsche und internationale Unternehmen bei komplexen Genehmigungs- und Planfeststellungsverfahren.
