Mit einem Bebauungsplan regeln Kommunen die Bebaubarkeit festgelegter Flächen. Sie treffen für diese Gebiete im Rahmen ihrer Planungshoheit Gestaltungsentscheidungen an denen sich die Bauherren zu orientieren haben.
Grundsätzlich schnürt der Bebauungsplan ein enges Korsett, an dem sich die Bebaubarkeit der Grundstücke richtet. Dass die kommunale Entscheidung, wie ein bestimmtes Gebiet oder Grundstück zu bebauen ist, teilweise von den Vorstellungen der Bauherrn abweicht, liegt auf der Hand, weshalb der Gesetzgeber für diese Fälle (eng begrenzte) Möglichkeiten geschaffen hat, innerhalb derer von den Festsetzungen des Bebauungsplans abgewichen werden kann.
Das Gesetz sieht in § 31 BauGB die Möglichkeit vor, von den Festsetzungen des Bebauungsplans Ausnahmen und Befreiungen zu erteilen.
Die Ausnahme nach § 31 Abs. 1 BauGB ist ein rechtlich relativ unproblematisches Konstrukt, da diese im Bebauungsplan bereits von Anfang an vorgesehen ist.
Aus rechtlicher Sicht deutlich problematischer ist die Befreiung nach § 31 Abs. 2 BauGB. Im Kern kann eine Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans im Nachhinein dann erteilt werden, wenn u.a. die Grundzüge der Planung nicht berührt werden. Die Grundzüge der Planung werden von der Planaufstellungsbehörde, also der jeweiligen Kommune, bereits im Planaufstellungsprozess festgelegt, ohne dass diese explizit definiert werden. Sie ergeben sich vielmehr aus der Gesamtheit des Bebauungsplans und sind im Grunde dessen Ausfluss. Man könnte sagen der Grundzug der Planung ist das, was die Gemeinde im Kern mit dem Bebauungsplan beabsichtigt hat. Die Rechtsprechung führt aus, dass sich die Grundzüge der Planung aus der den Festsetzungen des Bebauungsplans zugrundeliegenden und in ihnen zum Ausdruck kommenden planerischen Konzeption ergeben (vgl. BVerwG, U.v. 9.8.2018 - 4 C 7.17 - juris Rn. 8; BayVGH, B.v. 20.5.2021 - 9 ZB 19.2504 - juris Rn. 11) und sie sich in den seine Hauptziele umsetzenden Festsetzungen manifestieren (vgl. BayVGH, B.v. 18.8.2017 - 15 ZB 16.940 - juris Rn. 10).
Bei der Beantragung einer Befreiung hat die untere Bauaufsichtsbehörde – zumeist das Landratsamt als zuständige Genehmigungsbehörde – also zu entscheiden, ob die Grundzüge der Planung berührt werden. Ob sie berührt werden, hängt von der jeweiligen Planungssituation ab. Entscheidend ist, ob die Abweichung dem planerischen Grundkonzept zuwiderläuft. Je tiefer die Befreiung in das Interessengeflecht der Planung eingreift, desto näher liegt der Schluss auf eine Änderung der Planungskonzeption, die nur im Wege der (Um-)Planung möglich ist (vgl. BVerwG, U.v. 9.8.2018 - 4 C 7.17 - juris Rn. 8).
Wichtig ist hierbei, dass die Gemeinde nicht nach Gutdünken selbst bestimmten kann, was ein Grundzug der Planung ist. Dies unterliegt letztlich der Auslegung des ursprünglichen Planungswillens. Der bayerische Verwaltungsgerichtshof hat hierzu jüngst entschieden (VGH Bayern, Beschluss vom 20.07.2021 - 9 ZB 20.2227), dass ein Grundzug der Planung auch dann betroffen sein kann, wenn die Gemeinde ihr Einvernehmen zu einem Antrag auf Befreiung von den Festsetzungen des Bebauungsplans erteilt. Aus dem Einvernehmen der Gemeinde ergibt sich gerade keine Bindungswirkung für die Genehmigungsbehörde, denn die Genehmigungsbehörde hat sich ausschließlich an den planerischen Entscheidungen zu orientieren, die dem Bebauungsplan zugrunde liegen. Die Erteilung einer Befreiung kann nach dem BayVGH (a.a.O.) nicht als Vehikel dafür herhalten, die von der Gemeinde getroffene planerische Regelung beiseite zu schieben (vgl. BVerwG, U.v. 9.8.2018 - 4 C 7.17 - juris Rn. 8). Dies gilt auch für die Gemeinde selbst. Denn ein einfacher Beschluss, ein bestimmtes Bauvorhaben zu befürworten, stellt keine die Zulässigkeit des Bauvorhabens beeinflussende Planungsentscheidung dar (vgl. BVerwG, B.v. 10.10.1991 - 4 B 167.91 - juris Rn. 4). Um ihren Willen durchzusetzen ist somit eine schlichte Einvernehmenserteilung nicht ausreichend, die Gemeinde müsste vielmehr eine neue planerische Entscheidung im Wege der Umplanung treffen, denn hieran hätte die Genehmigungsbehörde sich dann zu richten.
Autor:
Rechtsanwalt Max-Josef Heider, Siebeck Hofmann Voßen Rechtsanwälte, München
